Requisitos de la democracia moderna
Por: Carlos Alberto Mayón
(Publicado en "Justicia y Libertad", Revista de la Asociación de Magistrados y Funcionarios Jubilados y Pensionados del Poder Judicial de la Provincia de Buenos Aires, Nº 34, La Plata, diciembre de 2013, págs. 21 á 28)
La Democracia
Recientemente, se cumplieron 150 años del famoso discurso de Gettysburg, en el que Abraham Lincoln, por entonces presidente republicano de los Estados Unidos (1861-1865), definió la Democracia como el "gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo", del que vaticinó que "no desaparecerá de la Tierra". Lo hizo al inaugurar el Cementerio Militar Nacional en el campo de batalla de Gettysburg (Pensilvania) el 19 de noviembre de 1863, durante la Guerra de Secesión (1861-1865). Es importante recordar que Lincoln lo hizo invocando la historia de su Nación, los "padres fundadores", y los valores supremos de libertad e igualdad, con lo que todo quedó incluído en el concepto.
Desde entonces, la Democracia sufrió muchos embates, en los que se la cuestionó con distintos argumentos pero, en nuestros días, goza de pleno consenso en todo el mundo.
En Argentina, donde en estos días -diciembre de 2013- se celebraron los 30 años del restablecimiento de la democracia, encuestas recientes han revelado una aceptación de esa forma de gobierno por el 88% de la población. Ese alto porcentaje afirma que la democracia es el mejor sistema.
Actualmente, lo que está en debate no es la democracia, sino la calidad de la misma, incluso su concepto, y cuáles son los requisitos y presupuestos básicos para su existencia.
En el presente trabajo, me ocuparé del tema de los presupuestos o requisitos básicos de la democracia, aunque, por razones de espacio, sólo enumeraré algunos de ellos, que desarrollaré más adelante, con mayor amplitud.
Ante todo recordemos que el término democracia proviene del griego clásico, del siglo V a. C. δημοκρατία y los vocablos δῆμος (pueblo) y κράτος (poder o gobierno).
El primero que clasificó las formas de gobierno fue Heródoto, luego lo hizo Platón, y finalmente Aristóteles, cuya sistematización se siguió usando durante milenios.
Aristóteles, tras el estudio de más de 158 constituciones, consideró que las formas de gobierno podían ser divididas en 2 grupos: las puras, y las impuras ( ).
En la primera categoría (puras) incluía: a) la monarquía, que es el gobierno ejercido por una sola persona; b) la aristocracia, gobierno ejercido por una minoría selecta, los más sabios; y c) la democracia, gobierno ejercido por la multitud o mayoría de los ciudadanos.
En la segunda categoría (impuras, o viciadas por la corrupción, caracterizada por gobernar en beneficio del propio gobierno, no del bien común de la polis), mencionaba: a) la tiranía, gobierno de uno sólo; b) oligarquía, régimen político en que el poder es controlado por un pequeño grupo de individuos o familiares; y c) demagogia, u oklocracia, comportamiento consistente en halagar las aspiraciones populares para obtener o conservar el poder o para acrecentar la popularidad.
Pero lo importante es que, según Aristóteles, en las tres variantes de la primera categoría -las formas puras, o buenas, recomendables- el poder siempre está dirigido al interés común, de todos los miembros de la polis, pues se gobierna para la utilidad pública.
Consecuentemente, Aristóteles ubicaba a la democracia entre las constituciones o formas de gobierno que tienen en cuenta el interés general, y practican rigurosamente la justicia (recordar que su maestro, Platón, dedicó a la Justicia el Libro Primero de la "República").
Es decir que, en la democracia, el gobierno debe ser para todos, y en beneficio de todos. En otra parte de su "Política", Aristóteles decía que la democracia es el gobierno de la ley, no de los hombres; y que requiere libertad e igualdad ( ).
Sin perjuicio de ese concepto, de hace más de 2000 años, la democracia ha sido entendida y definida de muchas formas. Así, el gran pedagogo Dewey, decía que "democracia es más que una forma de gobierno; es primariamente una forma de vivir asociado, de experiencia comunicada juntamente".
Por ello, creo que debemos entender a la democracia como un proceso en constante evolución y perfeccionamiento, pues ha ido cambiando en su amplitud y características, y varía según los tiempos y los países.
Así, no es igual la democracia del siglo XIX (que era gobernada, según Burdeau) que la del XX (gobernante, según el mismo autor francés) o el XXI, que exige una participación aún mayor.
En cuanto al país, no es igual la democracia en Suiza, Estados Unidos o Escandinavia, que en América Latina. En los primeros, tiene una larga tradición, y ha realizado su evolución y perfeccionamiento; en los segundos, se inició después de períodos anárquicos y dictaduras.
Con las formas de gobierno ocurre como con las de Estado: en éstas, los estados federales que se originaron en confederaciones, como Estados Unidos y Suiza, tienen una descentralización efectiva, real. En Argentina, en cambio, donde si bien antes de la Constitución de 1853 nos llamábamos "Confederación", en la práctica funcionábamos como un Estado Unitario, porque todo el poder estaba centralizado en el gobernador de Buenos Aires, Juan Manuel de Rozas.
Formas
Si la democracia es el gobierno del pueblo, surge de inmediato la pregunta sobre cómo hace el pueblo para gobernar, y entonces aparece una primera clasificación: democracia directa, democracia representativa, o democracia semidirecta.
Democracia directa es cuando el pueblo ejerce el poder por sí mismo, sin intermediarios o representantes. El gobierno es el pueblo mismo, que dicta las leyes, las ejecuta y aplica, no hay representantes. En la práctica, esta forma no ha existido nunca, porque, como decía Rousseau, se necesitaría una sociedad integrada por seres perfectos, mientras que los grupos humanos se componen con hombres imperfectos.
Lo que más se ha aproximado a esa forma ideal de democracia ha sido el sistema que aplicaban los atenienses, en el siglo V antes de Cristo, en que las decisiones las tomaba el pueblo reunido en la colina de Pnix. Allí se reunía, desde el siglo VI a. C., la asamblea (Ekklesía) del pueblo ateniense. Sin embargo, había diversos gobernantes, cargos y magistraturas, por lo que no era propiamente una democracia directa.
Otro tanto puede decirse en nuestros tiempos del "Landgemeinde" de algunos cantones suizos de origen germánico: allí hay democracia directa, sí, pero un sólo día en el año; durante el resto, gobiernan los representantes del pueblo.
La democracia representativa es aquélla en la que el pueblo no gobierna por sí mismo, sino por individuos que elige a tal efecto. La mejor definición de la misma es la que brinda la Constitución Argentina en su artículo 22: "El pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución".
Por su parte, la democracia semidirecta presenta diversos formatos, como el referéndum, el plebiscito, la iniciativa popular, la revocatoria popular, etc.
La democracia moderna, después del surgimiento del constitucionalismo clásico, de los siglos XVIII y XIX, en principio es representativa, pues no gobierna el pueblo sino sus representantes.
Y esta democracia representativa es la que presenta interpretaciones más diversas en cuanto a los requisitos que debe cumplir, por lo que me referiré exclusivamente a la misma.
Así, pues, en el presente trabajo intentaremos dejar planteados algunos interrogantes: ¿qué se necesita para que exista una verdadera democracia? ¿es suficiente con que el pueblo, periódicamente, ejerza el sufragio?
En otras palabras: si el pueblo vota con cierta periodicidad, con ese sólo requisito, ¿se puede decir que hay democracia?
Una primera respuesta a ese interrogante es afirmativa: según ella, la democracia se agota con la existencia de la designación de los gobernantes por medio del sufragio.
Desde esta perspectiva, la democracia se limita a la construcción de mayorías. Si hay sufragio medianamente libre e igualitario, elecciones más o menos competitivas, hay democracia. Esta concepción acepta como democracia que un grupo, o partido, o persona, en la medida que haya sido elegida por el pueblo, puede acumular todo el poder posible, sin límite alguno.
Pero hay otras opiniones, que consideran que se necesita algo más que el sufragio, y en este caso el concepto de democracia está unido al concepto de república, es decir que se entiende que la democracia debe ser republicana, y la república es necesario que sea democrática.
En esta corriente, que es la que desarrollaremos aquí, se interpreta que la existencia de mayoría de votos no alcanza, porque, si fuera así, Rozas y Hitler habrían sido democráticos, por cuanto tuvieron un apoyo popular muy importante.
En otras palabras: el sufragio es el primer requisito para que exista democracia, pero no es el único.
Y ello es así porque la democracia representativa requiere una doble legitimidad: de origen y de ejercicio.
La legitimidad de origen se da por el sufragio universal, libre e igualitario.
La legitimidad de ejercicio existe cuando, quien obtuvo la legitimidad de origen, cumple con otros requisitos esenciales.
En otras palabras: no sólo el acceso al poder debe ser democrático, también debe serlo su ejercicio.
Ante todo, por la definición misma que daba Aristóteles, en que incluía a la democracia entre las formas puras, en que se gobierna en beneficio de toda la comunidad. Y la de Lincoln, que exige que sea un gobierno "para el pueblo", es decir, "todo el pueblo".
Recurriendo a algunas de las definiciones más aceptadas, en la democracia el ejercicio del poder debe ser en beneficio de todo el pueblo, no sólo de la mayoría que votó a ese gobierno, sino también de todas las minorías, por minúsculas que estas sean.
Además, la democracia no es un cheque en blanco en favor de los que son elegidos.
Esta es la idea que pretendemos plantear aquí: si un gobierno surgido del voto popular, no se ejerce en favor de la totalidad de la población, (los que lo votaron, los que votaron a otros, o que directamente no votaron), no existe democracia.
Estado y Gobierno
El elemento esencial para la democracia, la república y la Constitución, es que se distinga claramente el Gobierno respecto del Estado, que estén bien diferenciados.
El Estado es una comunidad política íntegramente considerada, donde una población está asentada sobre un territorio, con un gobierno y un ordenamiento jurídico-político propios.
Consecuentemente, el gobierno es la institución o instituciones que detentan el poder político del Estado; es sólo una parte, no es el Estado.
En los países con debilidad institucional, quienes asumen el poder consideran que Estado y gobierno son la misma cosa y que además les pertenece. Esto significa retornar a aquella frase atribuida a Luis XIV: "El Estado soy yo".
La equiparación entre ambos lleva a que pronto se identifique al Estado y al gobierno con el gobernante, que se transforma en caudillo.
La secuencia llega a esta ecuación: 1) el jefe o caudillo es el gobierno; 2) el gobierno es el Estado, y 3) el Estado es la Nación.
La consecuencia inmediata es que, al estar identificados, al ser considerados una misma cosa, la crítica u oposición al jefe o caudillo, es igual que hacerlo con el gobierno, el Estado y, finalmente, con la Nación. Esa identificación lleva necesariamente a la dictadura, porque la discrepancia con el líder se transforma en traición. Ya no se puede hablar de democracia, ni república, ni Constitución, porque todos estos conceptos están encarnados en el caudillo.
Para que exista democracia, república y Constitución, se necesitan instituciones sólidas, para que los gobernantes cambien, pero las burocracias estatales subsistan a los cambios políticos.
En definitiva, no puede haber democracia cuando un grupo, (el gobierno, es decir unos pocos) maneja el Estado (que son todos) como cosa y patrimonio propios de ese grupo.
La democracia es todo lo contrario de esa unificación: el Estado y el Gobierno deben estar bien diferenciados; el gobernante no es el Estado sino un empleado del mismo, una o varias personas que reciben un sueldo para ejercen el poder, porque sin el mismo no puede haber Estado, pero deben cuidarse muy bien de no ceder a la tentación de identificarse con él.
Presupuestos de la democracia
Para que se pueda afirmar que hay democracia, el gobierno debe ocuparse del bien de toda la población, y deben respetarse los derechos y libertades para todos, por cuanto la democracia es, por definición, para la totalidad de la población, no sólo para los que gobiernan, ni para su grupo.
Consecuentemente, para que haya democracia, deben cumplirse muchos otros requisitos. Enumeraremos algunos de los más importantes.
Tiene que estar garantizada la igualdad ante la ley; la igualdad es una premisa insoslayable: debe existir no sólo la igualdad civil, en lo individual, sin discriminaciones, sino también la igualdad política, en cuanto al acceso al gobierno, por parte de todos los ciudadanos y de todos los Partidos Políticos.
Otro requisito íntimamente vinculado a la igualdad es la equidad, que también debe darse en lo civil, social y político. Por ejemplo, en la competencia electoral, en cuanto al financiamiento y el acceso a los medios de comunicación, independencia de los organismos que organizan el proceso electoral, y el uso de los organismos y medios del Estado.
Asimismo, la democracia está indisolublemente unida al Estado de Derecho, que, como decía Norberto Bobbio, tiene "como principio inspirador la subordinación de todo poder al derecho, desde el nivel más bajo hasta el más alto...".
Además, hay que aplicar una cultura democrática y una práctica democrática; se requiere confianza de los ciudadanos en sus gobernantes, un mínimo de credibilidad pública. James Bryce destacaba la importancia de la cultura y la práctica democráticas en Suiza: "Quien hable con un campesino de Solothurn o de Glarus se quedará asombrado de su dominio de los principios tanto como de su conocimiento de los detalles. Es muy probable que tenga en su casa una copia de la Constitución Federal. Es casi seguro que la aprendiera en la escuela. La Constitución ha disciplinado así su mente tanto como el catecismo reducido educó a los campesinos presbiterianos de Escocia...Se siente asimismo parte del Gobierno y generalmente parece que está imbuído de un respeto que incluye hasta la misma letra del instrumento" "Así, el hombre democrático, como diría Platón, gusta de leer y conocer su Constitución por sí mismo. Cuanto más sencilla y sincera sea, mejor, pues de esta forma no necesitará explicaciones de nadie más diestro que él." ( ).
Es imprescindible la libertad de expresión, y la posibilidad de cuestionar a quienes gobiernan.
Íntimamente ligado a la libertad de expresión está el libre acceso a la información. El gran politólogo español Jorge Xifra Heras señalaba la relación entre Democracia e Información, y que, sin esta, la primera no puede existir. Más aún: clasificaba a las democracias según la calidad de información, y el carácter esencial de la libertad de prensa, de la que decía que, con todas sus debilidades y desviaciones, constituye un reaseguro de información acerca de la vida social y de los asuntos públicos ( ).
Es imprescindible la posibilidad permanente de debate público y los límites al ejercicio del gobierno.
También la ética pública y un bajo nivel de corrupción: la democracia es incompatible con la corrupción, porque en la democracia el pueblo elije a los gobernantes para manejar la cosa pública, no la particular de ellos. Como decía Karl Loewenstein, "la defensa del Estado Democrático supone que no haya corrupción" ( ).
En cuanto al gobierno, debe ser ejercido con las limitaciones que establece la Constitución, incluyendo el tiempo del mandato, y estar sometido a un permanente control, porque el Estado es de todos; para ello, deben existir herramientas contramayoritarias.
Los Partidos Políticos son imprescindibles, pero deben gozar de plena organización y vida interna, mediante elecciones primarias abiertas, y competencia electoral entre ellos, y un control de su financiamiento.
Debe respetarse a la oposición, y garantizarse su libre actuación.
La Constitución debe aplicarse en su integridad -no sólo en lo que conviene a quienes ejercen el poder- porque es lo único que garantiza la libertad y la democracia.
Un peligro muy especial de la democracia es creer que no es importante el cumplimiento de las normas. Es frecuente escuchar: "si estamos en libertad y en democracia no tenemos que sujetarnos a la Constitución, que sólo pone trabas a la voluntad popular".
Hay que recordar que la anarquía y la anomia generalmente son seguidas por la dictadura y la tiranía. La historia universal nos brinda muchos y muy dolorosos ejemplos. Como dijeron nuestros sabios constituyentes de 1853: "hay que arrodillarse ante la ley para no hacerlo ante los tiranos"
No sólo la Constitución debe tener plena aplicación: también los principios del constitucionalismo universal, como legalidad, razonabilidad, división de poderes, independencia del Poder Judicial, Estado de Derecho, garantías individuales, seguridad personal, paz interior, equidad, un aceptable nivel de vida para toda la población.
En cuanto a los individuos, los derechos y libertades individuales son para todos.
Es esencial que se garantice la seguridad jurídica, para poder asegurar la previsibilidad.
Debe consolidarse la paz interior, tal como lo establece el Preámbulo de nuestra sabia Constitución.
En síntesis: en el siglo XXI la democracia para ser tal debe ser constitucional.
Límites a las mayorías
Se requiere que la mayoría no pueda suprimir o menoscabar a las minorías, porque, cuando ello ocurre, surge la dictadura.
El pacto constitucional establece la no derogabilidad del mismo, de sus principios y de sus cláusulas. Y debe ser cuidado particularmente por las mayorías.
Nuevamente invocamos el ejemplo de los griegos clásicos: en la Atenas del siglo de Pericles, tenían una acción de inconstitucionalidad -y al mismo tiempo acción criminal- llamada "grafé para nomon", que consistía en evitar que la Asamblea, bajo la acción de demagogos, pudiera dictar leyes contrarias a la Constitución de la polis.
Democracia y República
Generalmente, se considera que los principios de división de poderes, periodicidad de las funciones, responsabilidad de los gobernantes y publicidad de los actos de gobierno son requisitos no de la democracia sino de la república.
Contrariamente, creemos que si no se cumple con los mismos no hay ni república ni democracia, porque todos ellos son necesarios para que el gobierno sea para todo el pueblo.
En cuanto a la periodicidad de los cargos de gobierno, Aristóteles, en el Libro III de su Política, decía que lo único que justifica gobernar a hombres libres e iguales es que cada uno gobierne por turno. Cuando los gobernantes se perpetúan en el poder, agregaba, los ciudadanos dejan de serlo y se convierten en súbditos.
Creo que la División de Poderes también es un requisito de la democracia, porque es esencial para la limitación del gobierno y, si éste es ilimitado, no puede haber democracia.
La responsabilidad de los gobernantes es insoslayable si decimos que en la democracia los mismos manejan las libertades y los bienes de la totalidad del pueblo.
Y la publicidad de los actos, porque si es el pueblo el que en definitiva debe gobernar, es necesario que conozca perfectamente qué es lo que hacen sus representantes.
También hay que cuidarse de los peligros que siempre acechan a las democracias, como la autocracia en sus distintas formas, y de las tergiversaciones de la democracia, como la democracia delegativa, al decir de Guillermo O´Donnell, la democracia plebiscitaria y del populismo. En ellas, el pueblo deposita su confianza en un líder carismático, con cualidades que son la encarnación de aspiraciones y virtudes colectivas. Esas tres formas son particularmente peligrosas, porque resultan atractivas, a causa de que al pueblo le dan la sensación de liberarse de la responsabilidad de gobernar, y que es más cómodo entregar el poder al líder que lo hará en su nombre, y pensará por él.
En síntesis: creo que en el siglo XXI para la existencia de democracia se necesita no sólo la soberanía popular, sino también la república y la Constitución. El sistema que no cumple los requisitos enumerados precedentemente no puede ser llamado democracia. Es necesario que haya una democracia republicana constitucional.
Tampoco es suficiente con invocarla permanentemente, pues con la democracia ocurre lo mismo que con la honradez: cuanto más se la declama, menos se la ejercita.
Podrá haber, en todo caso, una democracia meramente formal, limitada a la emisión del voto cada dos años luego de campañas electorales vacías de contenido y carentes de debates ideológicos. Pero no una verdadera democracia.
Finalmente, la democracia debe ser esencialmente tolerante. Todas las ideologías son aplicables a la democracia, en la medida que respeten los principios antes expresados. Debemos dejar de adjetivarla: la democracia puede ser monárquica, republicana, liberal, socialista, popular, nacional, internacional, etc.
Lo único que debemos exigir es que se cumpla con la Constitución y los principios republicanos, aunque sea una monarquía.
Vanossi observa la existencia "...de repúblicas que se desenvuelven como monarquías absolutas", y se disfrazan de "republiquetas". Contrariamente, "nos asombran las monarquías constitucionales en las que funcionan satisfactoriamente todos los engranajes republicanos de libertades, controles y responsabilidades" ( ).
Síntesis
La democracia se construye diariamente, con el cumplimiento de todos sus presupuestos y postulados. Cuando éstos se desconocen, la democracia se deslegitima, y deja de ser tal. Hay una relación directa, insoslayable, entre Democracia, República, Constitución y Constitucionalismo.