La Ley Sáenz Peña en el contexto mundial de los siglos XVIII, XIX y XX

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Por Carlos Alberto Mayón. Director del Instituto de Derecho Constitucional y Político Carlos Sánchez Viamonte

I. Introducción. Sufragio y Democracia.

El sufragio es uno de los requisitos necesarios para la existencia de la democracia.

No es exclusivo de esta forma de gobierno, porque también ha existido -y existe- en regímenes no democráticos.

Tampoco es el único elemento necesario para la democracia. Es decir, que la existencia de sufragio no garantiza, por sí sólo, que se viva en una democracia ( ).

Por lo tanto, para que exista democracia debe estar garantizado -entre otros requisitos- que todos los ciudadanos tengan libre acceso al voto, en igualdad de condiciones.

Obviamente, lograr que el sufragio funcione correctamente, no se logró con facilidad.

De la misma forma como llevó siglos -y milenios- arribar a las democracias modernas, también el sufragio debió pasar por muchos intentos, avances y retrocesos, para lograr que llegara a ser un instrumento que permita conocer la auténtica voluntad del pueblo.

El gran politólogo francés Georges Burdeau utilizó a la mayor o menor amplitud del sufragio para realizar una de sus clasificaciones de la democracia, al distinguir entre Democracia Gobernada y Democracia Gobernante.

Este autor ponía como ejemplo de Democracia Gobernada al siglo XIX, porque en la mayor parte de los países de Europa y América donde se habían establecido regímenes democráticos, la participación del pueblo estaba limitada por múltiples factores: el sufragio era calificado y la democracia semidirecta era excepcional. Todo ello se traducía en una reducida participación popular en la vida política.

En cambio, la democracia del siglo XX se caracteriza por una mayor amplitud del sufragio, con su universalización y el avance de la democracia semidirecta.

Por su parte, Vanossi compara los siglos XIX y XX con estas palabras: "El siglo XIX, se caracteriza por la restricción y mediación; el siglo XX, por la extensión e inmediación."

Y agrega el constitucionalista argentino: "Las múltiples expresiones del constitucionalismo decimonónico revelan -en sus términos generales- que en el afán de sus protagonistas campeaba la idea de hacer "todo por el pueblo y para el pueblo pero sin el pueblo". Y pone como ejemplo algunas características de las constituciones del siglo XIX: "elecciones de segundo grado o indirectas, voto calificado o desigual, renovación escalonada o gradual de los poderes electivos, prohibición del reeleccionismo ejecutivo, etc. En cambio, las manifestaciones constitucionales del siglo XX indican sin lugar a dudas que aquel punto de equilibrio, si subsiste, se ha trasladado hacia el "demos"; es decir, que exhibe un notorio alejamiento de la ecuación anterior".

Claro está que no siempre los avances del sufragio han sido beneficiosos para la democracia pues, como reconoce el mismo autor, esas mayores expectativas de participación vinieron acompañadas de fuertes liderazgos: "Así, las diversas técnicas adoptadas por los sistemas constitucionales dan testimonio del cambio: predominio de las elecciones directas y abandono progresivo de las elecciones de segundo grado; tendencia al "decisionismo" (fulano fue "plebiscitado", el pueblo se "pronunció", son expresiones muy ilustrativas al respecto); la institucionalización del sufragio para la decisión (formas semidirectas); supresión de elecciones intermedias; reeleccionismo, etcétera."

Y esos liderazgos y sistemas plebiscitarios han sido con frecuencia el inicio de grandes dictaduras.

Ese fenómeno se produjo en Europa y en el resto del mundo, y por ende también en la Argentina.

Un nuevo elemento para insistir en que el sufragio, por sí sólo, no garantiza la democracia. Más aún: sus formas más avanzadas pueden llevar al autoritarismo.

II. El sufragio en Europa y América en los siglos XVIII y XIX

El movimiento hacia el sufragio universal –que se estableció en la Provincia de Buenos Aires en 1821, más tarde en la Constitución en 1853, y en la legislación en 1857 en Argentina, comenzó casi al mismo tiempo en Francia al promediar el siglo XIX, en Gran Bretaña en 1866 y en Noruega en 1898. Alemania pasó a este sistema en 1907 y Suecia en 1909. Es decir que sólo cinco países europeos lo tenían antes que Argentina lo llevara a la práctica en 1912, pero donde normativamente se había establecido casi siglo antes.

Italia lo establece poco después que Argentina en 1910. Dinamarca tres años más tarde, Holanda en 1917 y Bélgica y Luxemburgo en 1919 ( ).

En los Estados Unidos los padres fundadores en su mayoría no eran partidarios del voto universal. Frecuentemente este derecho era concedido a propietarios o contribuyentes ( ).

Allí, el mayor avance en la ampliación del sufragio fue consecuencia de la Guerra de Secesión que produjo la abolición de la esclavitud, por la incorporación a la Constitución de las Enmiendas XIII, XIV y XV.

En materia electoral, el reconocimiento del sufragio a los ex esclavos, ahora liberados, se produjo con la Enmienda XV, propuesta en 1869, y sancionada en 356 días, que estableció el derecho a votar sin ser discriminado por "razones de raza, color, o previa condición de esclavitud".

En cuanto al voto secreto, si bien lo estableció la Revolución Francesa en 1791, en los hechos recién rigió plenamente hacia fines del siglo XIX. Es decir tardó casi un siglo para que el sistema se aplicara efectivamente.

Un buen ejemplo de esa lucha permanente por la ampliación del sufragio que caracterizó al siglo XIX fue el de Gran Bretaña, donde el proceso para mejorar y perfeccionar el sufragio llevó casi todo el siglo XIX.

Como dice Rosendo Fraga "Aún años después de que en Argentina entrara en vigencia la Constitución de 1853, los parlamentarios británicos era elegidos por un porcentaje muy pequeño de la población del país y, asimismo, el ejercicio del voto era bastante irregular, como lo demuestran las denuncias que recogen los diarios de la época, algunas incluso similares a las que se hacían en Argentina al mismo tiempo, en las últimas décadas del siglo XIX" ( ).

Cuando en Argentina se sancionaba la Ley Sáenz Peña, los votantes británicos habían llegado a 7 millones sobre un población de aproximadamente 35 millones.

Ello implica que al momento de votarse por primera vez con la Ley Sáenz Peña en la Argentina, la mayoría de los ingleses no votaba.

Antes de la reforma electoral de 1832 y hasta entrada la segunda mitad del siglo XIX, el voto en el Reino Unido era a viva voz o con mano levantada y muchas veces era el jefe político de la circunscripción el que de hecho imponía su decisión. El voto escrito depositado en la urna comenzó en 1872 ( ).

Casos de fraude, violencia y soborno se denunciaban y probaban y algunos incluso alcanzaban a los estadistas más importantes.

Transcurrió un siglo -entre la reforma de 1832 y la ampliación del derecho a voto de 1931- para la extensión del derecho al voto en el Reino Unido.

Comparando la evolución del proceso del sistema electoral británico y el argentino, el primero se adelantó en cuatro décadas en cuanto al voto secreto, pero se demoró dos en cuanto al voto universal ( ).

También en Francia, hasta las vísperas del Segundo Imperio el sufragio era censitario ( ). Ello sin perjuicio de recordar que la Constitución de 1793 (la del "Terror") fue muy avanzada en esta materia, pues no sólo estableció el sufragio universal y directo, sino que establecía una forma de democracia semidirecta, ell veto popular. Pero esta Constitución no llegó a tener vigencia.

(Vuelvo a insistir: un gran avance en materia electoral, durante una dictadura que produjo un baño de sangre en Francia).

En Estados Unidos, en varios estados el voto secreto rigió en la segunda mitad del siglo XIX, Gran Bretaña lo estableció en 1872, Dinamarca en 1901. En Bélgica, Suiza y Suecia regía el voto secreto antes de implementarse el voto universal.

Recién en 1913 - al año siguiente de la ley Sáenz Peña- los votantes franceses pudieron emitir el voto entrando al cuarto oscuro con su sobre certificado para elegir su boleta.

En el resto de los países se utilizaba el voto oral, incluida Alemania, que era el modelo en este sentido, como los países anglosajones lo eran del sistema de circunscripciones ( ).

En América Latina, el panorama electoral dejaba mucho que desear y, en general, los sistemas electorales eran más imperfectos que en Argentina.

Para poner un ejemplo se puede citar el caso de México, donde se desarrolló el "Porfiriato", la dictadura de Porfirio Díaz, quien ejerció la presidencia durante treinta años consecutivos entre 1880 y 1910.

Argentina, en cambio, estaba mucho más avanzada en cuanto a prácticas democráticas, y en ese mismo período se sucedieron cinco presidencias, con ocho presidentes (por reemplazos del presidente por el vice, a causa del fallecimiento o renuncia del primero).

El sufragio femenino

Una de las críticas que se suele hacer a la aplicación del sufragio en la Argentina es que, recién en 1948, se admitió el sufragio femenino.

Pero hay que recordar que esa restricción al sufragio perduró en el mundo hasta el siglo XX.

Si bien hubo algunos casos aislados en que se lo aceptó con anterioridad, como ocurrió en Francia, durante el siglo XIV, para la elección de los representantes de los Estados Generales, donde participaban todos los habitantes de distrito sin distinción de sexo, todo ello no pasó de ser simples excepciones. Lo cierto es que, recién a mediados del siglo XIX aparecieron las primeras manifestaciones del feminismo, como fue la prédica de la dirigente socialista francesa Flora Tristán.

Los mayores avances en el sufragio femenino -en el mundo- se produjeron en el siglo XX.

Hasta entonces, los únicos lugares donde se había implementado eran Australia del Sur y Tasmania, en ambos caso en el año 1903 ( ).

En los Estados Unidos, recién a comienzos del siglo XX se impulsó la ampliación del sufragio, para suprimir la calificación por razón de sexo.

Allí, el fuerte movimiento feminista logró dos enmiendas de gran trascendencia: la XVIII, o enmienda del alcohol (llamada "Ley Seca"), y la XIX sobre el derecho a votar para las mujeres.

La Enmienda XIX, propuesta en 1919 y sancionada en 444 días, el 28 de agosto de 1920, estableció que el derecho de los ciudadanos de los Estados Unidos a votar no estará negado o restringido por los Estados Unidos o por cualquier Estado a causa del sexo. El Congreso tendrá poder para dar fuerza a este artículo por medio de apropiada legislación.

Otras ampliaciones en el siglo XX

Más adelante, en Estados Unidos, otras enmiendas dieron aún mayores garantías al derecho de sufragar. La Enmienda XXIV estableció la prohibición a negar el sufragio por el no pago de impuestos: "Secc. 1. El derecho de los ciudadanos de los Estados Unidos a votar en cualquier primaria u otra elección para presidente o vicepresidente, por electores para presidente o vicepresidente, o por Senador o Representante en el Congreso, no se negará o disminuirá por los Estados Unidos o cualquier Estado por causa de no pagar cualquier impuesto de la votación u otro impuesto. Secc. 2. El Congreso tendrá poder para hacer cumplir este artículo por medio de la legislación apropiada".

Más recientemente, la Enmienda XXVI también garantizó el derecho al sufragio por razones de edad, desde los 18 años: "Secc. 1. El derecho a votar de los ciudadanos de los Estados Unidos, que tengan dieciocho años de edad o más, no se negará o disminuirá por los Estados Unidos o por cualquier Estado a causa de edad. Secc. 2. El Congreso tendrá poder para hacer cumplir este artículo por medio de la legislación apropiada".

Además, numerosos fallos de la jurisprudencia de la Suprema Corte de Estados Unidos han acompañado la ampliación y mayores garantías al sufragio en ese país. Para mencionar algunos de los más significativos, podemos citar los casos "Avery vs. Midland County", en que la Corte aplicó el principio de un hombre, un voto a Cortes de los Comisionados del Condado en Texas; "Baker vs. Carr", en que reconoció como materia justiciable la distribución, reparto prorrateo especialmente de los cargos de legisladores de los Estados Unidos por las cortes federales, respecto del "gerrymander". "En Hadley vs. Jr. College District" también aplicó el principio de un hombre, un voto, a cualquier elección que fuera de carácter gubernamental. En "Reynolds vs Sims" el principio de un hombre, un voto a ambas Cámaras de las legislaturas estatales. En 1964 en el caso "Westberry vs. Sanders" la Corte aplicó el principio de un hombre, un voto a la Cámara de Representantes.

III. El sufragio en el Río de la Plata

Antecedentes

Hasta la Revolución de Mayo, los precedentes en materia electoral en el Río de la Plata fueron muy limitados. Ello era lógico pues, al estar bajo el dominio de España, donde imperaba el absolutismo, no podía pensarse en que el pueblo tuviera alguna participación en el gobierno.

Sin embargo, hubo algún antecedente en los primeros tiempos de la conquista, cuando, muerto Mendoza, la Real Cédula del año 1537 permitió a Buenos Aires y Asunción que, en caso que Mendoza no hubiera dejado sucesor, los conquistadores eligieran gobernador.

Pero, salvo esas pocas excepciones, todo lo que significó participación popular en ese período, fue muy limitado.

Producida la Revolución de Mayo, hubo intentos para avanzar en materia de sufragio, pero en general el cuerpo electoral lo integraba sólo la gente "más sana y principal".

Había que ser blanco, tener casa y oficio conocido y ser honorable. No votaban los artesanos, los mestizos, los negros, los indígenas y los criollos pobres. Es decir, la mayor parte.

Sin embargo, hubo un importante avance en esta materia, con la ley de la Provincia de Buenos Aires de 1821, durante la gobernación de Martín Rodríguez, impulsada por su ministro Bernardino Rivadavia, en que se estableció el sufragio universal, para todos los varones, por primera vez en América.

No obstante, ese avance fue duramente criticado por algunos de los más importantes exponentes del pensamiento democrático, como Esteban Echeverría, porque permitió el surgimiento de una dictadura, con el Plebiscito de marzo de 1835, al otorgársele a Juan Manuel de Rozas la suma del poder público, por una mayoría abrumadora, 9720 votos a favor y sólo 7 en contra.

También aquí hubo fraudes. José María Rosa menciona que, en el Río de la Plata, el primero ocurrió en el año 1614 ( ).

La Constitución de 1853

Así llegamos a la Constitución de 1853, que no tenía un capítulo especial sobre el sufragio, ni se pronunció sobre las características del mismo.

Pero, aunque no mencionaba la palabra democracia, la misma estaba claramente en su texto, pues establecía una de sus formas: el sistema representativo.

Este sistema estuvo vigente en toda nuestra historia a partir de la misma Revolución de Mayo, y fueron numerosos los casos en que se votó.

La Constitución de 1853 sólo incluyó una serie de cláusulas que establecen principios generales del sufragio para un sistema democrático, como el Preámbulo, que determina la forma representativa, pues comienza diciendo que quienes dictan la Constitución son "los representantes del pueblo de la Nación Argentina ..."; el artículo 1º, que insiste sobre ese principio democrático, al decir que "la Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa ... según la establece la presente Constitución"; el artículo 5, que también exige a las provincias cumplir con dicho sistema; y el artículo 22, en una especie de definición de la democracia representativa, al dejar aclarado que "El pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución".

El entonces artículo 33 (que en 1860 pasó a ser el 37, y ahora tiene el número 45) decía que "La Cámara de Diputados se compondrá de representantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias y de la Capital, que se consideran a este fin como distritos electorales de un solo Estado y a simple pluralidad de sufragios, en razón de uno por cada veinte mil habitantes, o de una fracción que no baje del número de diez mil".

Así es como la Constitución estableció el origen electivo de los integrantes del Gobierno Federal, la designación directa de los diputados (art.33) y, ante la carencia de censos que había en ese momento, previó un número de diputados por cada distrito para la integración de la primera Legislatura (art. 34, actual art. 46).

Sin embargo, la aplicación de tales principios no resultó fácil, pues luego de los cuarenta y tres años que costó a los argentinos la organización nacional, y de todos los sacrificios que padecimos en ese período, incluídas las sangrientas guerras civiles, la plena participación popular en la vida política encontró serias dificultades.

Pero debe recordarse que otros pueblos que habían logrado la Constitución antes que nosotros, demoraron mucho tiempo no sólo en obtener el ejercicio de los derechos políticos de todos los habitantes mayores, sino que les costó hasta una terrible guerra interna para lograr algo mucho más elemental, los derechos civiles. En Estados Unidos suprimieron la esclavitud sólo después que en la Argentina nos dimos la Constitución y eliminamos definitivamente ese oprobioso sistema.

En la Argentina, los más de 50 años que trascurrieron desde que logramos la organización definitiva hasta la plena vigencia de los derechos políticos y el logro de una real y efectiva democratización, hubo un trabajo constante por lograr esto último, hasta la ley del año 1912.

En ese período se usaron diversos mecanismos para alterar la voluntad de los electores. Uno fue el voto múltiple: un mismo elector se anotaba en varias parroquias, con nombres distintos, y de esa forma votaba varias veces. No olvidemos que se votaba con la "papeleta", en la que no era fácil identificar al elector, quien podía disponer de varias.

Otra manera de alterar la voluntad popular era cuando se determinaba que se situaran en un lado los que votaban por un candidato, y en otro por el oponente. La trampa consistía en que era mejor la ubicación donde debían colocarse los electores del candidato que se quería que ganara (por ejemplo, por estar a la sombra en una jornada muy tórrida).

En otras oportunidades se usaban métodos menos refinados. Era el trabajo que hacían los "guapos", que con su sola presencia infundían temor, y era peligroso votar por otro candidato. Un "guapo" famoso fue Juan Moreira.

Legislación Nacional

Después de la Constitución de 1853, durante la época de la Confederación, se dictaron varias leyes electorales: la número 140, sancionada el 6 de setiembre de 1857, y la número 207.

Luego de la reunificación de 1860, el Congreso Nacional dictó varias otras: la número 75, del 13 de noviembre de 1863; la número 623, del 22 de setiembre de 1873; la número 893, del 16 de octubre del año 1887; la número 4161, del 29 de diciembre del año 1902; y las posteriores números 4578 y 4719.

En todas ellas se advierten múltiples intentos por lograr un sistema electoral que realmente permitiera la libre expresión de la voluntad popular en su plenitud. Pero la realidad mostró en todo ese tiempo que los resultados no reflejaban adelantos en la pureza electoral.

Es decir que, en ese período, se pueden apreciar dos situaciones: por un lado, leyes que procuraban avanzar en el perfeccionamiento del sufragio pero, por otro, una realidad en la que se cometían fraudes y todo tipo de atropellos.

El intento más acabado de reforma, que permitiera el mejoramiento de las prácticas electorales antes de la ley Sáenz Peña, fue la ley 4161 que, en 1902, impulsó Joaquín V. González, en su condición de ministro del presidente Roca, en las postrimerías de su segunda presidencia.

Esta ley determinó la reforma electoral más importante realizada hasta entonces desde la ley de la Confederación 140, y estableció, para la elección de diputados nacionales y de electores de Presidente, el sistema uninominal, por el que se votaba un solo candidato por cada circunscripción. Además, tenía una sistemática mucho más avanzada que las anteriores, y estaban mejor tratados cada uno de los temas. En cuanto a la edad mínima para votar volvió a ser de 18 años.

Esta ley del 29 de diciembre del año 1902, tomó el modelo electoral vigente en los países anglosajones, e implicó un paso en la dirección del necesario cambio del sistema electoral.

El legislador aquí se hacía cargo de los defectos que se advertían en la práctica comicial, e intentó solucionarlos. Se trataba de evitar las tan comunes presiones sobre los sufragantes, y para ello se establecía que el día de elecciones no se podía detener a los ciudadanos, salvo por un hecho sorprendido "in fraganti", y ningún funcionario público podía dar indicaciones sobre cómo se debía votar.

Se garantizaba que cualquier ciudadano que se viera menoscabado en sus derechos electorales, podía promover un amparo para protegerlos. Se decía que el voto es individual, lo que en las leyes anteriores no estaba especificado. Incluso, se establecían penas para los funcionarios que recomendaran a sus subordinados sobre cómo votar.

Otra novedad importante era que el documento a utilizar para votar era la partida cívica, la que sería expedida por el Registro Civil. Ese documento debía ser sellado cada vez que el individuo votaba, lo cual era un evidente progreso respecto de la legislación anterior, pues evitaba que votara más de una vez. El sistema de circunscripciones era regulado con claridad.

Fue sumamente importante que en esta ley aparecieran los fiscales: se establecía que cada partido o cada candidato podía designarlos para que estuvieran presentes en las mesas donde se realizaban elecciones. Incluso, tales fiscales tenían la potestad de pedir una certificación del resultado de la elección de esa mesa.

El voto seguía siendo público, pero ahora se establecían tres formas de hacerlo: de viva voz, por escrito o por boletín impreso.

Se reiteraron las prohibiciones de la ley anterior en cuanto a la permanencia de jefes militares en el lugar de votación. Pero se introdujeron otras nuevas: durante el día de la elección no podían expenderse bebidas alcohólicas; tampoco exhibirse banderas o distintivos. Todo ello apuntaba a evitar cualquier tipo de presión sobre los sufragantes.

La ley expresamente prohibía la compra o venta de votos y determinaba sanciones para quien lo hiciera. También había penas por doble inscripción, por votar dos veces, y por proporcionar datos falsos. Las penas por tales infracciones eran importantes, de tres a seis meses de prisión. Todo esto era consecuencia de que se había tornado común la compra y venta de documentos para votar. Incluso, se hacía en forma pública, abierta, sin ocultamientos.

Esa reforma, propiciaba por el fundador de nuestra Universidad, se aplicó en las elecciones del año 1904, y dio origen a la carrera legislativa de un gran profesor y maestro de la misma, el Dr. Alfredo L. Palacios, que fue elegido diputado por la Boca, pasando a ser el primer diputado socialista de América.

Además, con su aplicación, la oposición ganó en el 10% de las circunscripciones.

Lo cierto es que la citada ley 4161 tuvo dos reformas antes de la presidencia de Sáenz Peña: la primera fue la ley 4578, del 25 de julio de 1905 por la que se derogó el sistema de circunscripciones y se reinstauró el sistema de la lista plural; y la segunda fue la 4719 del 26 de Setiembre de 1905, que estableció que el sufragio debía ser solamente por escrito, excluyendo el voto verbal.

También es importante destacar que, en ese año 1902, se produjeron interesantes debates sobre el proyecto de ley que propiciaba el Poder Ejecutivo.

Provincia de Buenos Aires

No sólo a nivel nacional hubo importantes intentos para mejorar las prácticas electorales. También en las provincias.

Así, en 1856, en el Estado de Buenos Aires, hubo un ensayo de reforma electoral.

Después de la reincorporación al Estado Argentino, fue muy importante, en ese proceso por el mejoramiento de las prácticas electorales, la Convención de la Provincia de Buenos Aires de 1870/1873, donde se expuso la preocupación existente por las deficiencias electorales de la época, y se mostró la realidad de ese momento y se produjeron muy importantes debates sobre el sufragio.

Uno de temas que se debatió mucho en esa Convención fue el del carácter obligatorio o facultativo del sufragio. Entre quienes expusieron a favor de la obligatoriedad del voto se destacaron Sáenz Peña ( ), Bernardo de Irigoyen ( ) y Aristóbulo del Valle ( ). En cambio, se expresaron en contra de la obligatoriedad, Elizalde ( ), Quirno Costa ( ), Vicente Fidel López ( ) y Mitre ( ).

IV. La Ley Sáenz Peña

Este proceso para depurar las prácticas electorales culminó con la ley nacional número 8871, de 1912, impulsada por el entonces presidente Roque Sáenz Peña.

Esta ley significó un avance en momentos en que pocos países del mundo tenían un sistema semejante y regían distintos sistemas para calificar el voto.

La reforma electoral era un reclamo que venía planteando Hipólito Yrigoyen, en su condición de líder de la principal fuerza opositora.

Varios años antes de la ley 8871 se sucedieron acciones que prepararon el terreno para la misma. Así, las entrevistas que mantuvo Hipólito Yrigoyen con el presidente José Figueroa Alcorta el 7 de junio de 1907 y en enero de 1908, y con Roque Sáenz Peña, el 21 de setiembre de 1910, jugaron un rol relevante en la articulación del proceso.

Roque Sáenz Peña era un hombre de la Generación del 80, y había ocupado cargos cívicos relevantes, ejercido la diplomacia y actuado como representante argentino en el Congreso Internacional de Montevideo de 1889, y en la Conferencia de Países Americanos de Washington, donde corrigió el principio del presidente Monroe, de "América para los americanos", por el de "América para la humanidad".

Algo más de un año antes de finalizar la presidencia de José Figueroa Alcorta, Sáenz Peña, siendo embajador ante Italia y Suiza, fue postulado como candidato a la primera magistratura argentina por un núcleo independiente, la Unión Nacional. Viajó varias veces al país durante 1909 y 1910, año en que resultó elegido, con Victorino de la Plaza como vicepresidente. Durante su gestión diplomática, avanzó en sus ideas sobre el sufragio, en conversaciones con un jurista notable: el ministro plenipotenciario ante Rusia, Alemania y el Imperio austrohúngaro, doctor Indalecio Gómez

Ambos se reunieron en Locarno, y coincidieron en la necesidad de avanzar en Argentina con la necesaria y postergada reforma electoral.

En 1907 España implementó una reforma electoral que estableció el voto obligatorio y el sistema de lista incompleta y, cuando se realizó la primera elección bajo este régimen, Roque Sáenz Peña era el representante diplomático argentino ante ese Reino.

Ya en la Argentina, Sáenz Peña comenzó a estudiar las técnicas apropiadas para terminar con el fraude antes de asumir la presidencia. Más de un año antes de ocupar la presidencia, el 12 de agosto de 1909, pronunció su "Discurso-Programa" en el que se comprometía con esa tarea.

En 1910, en el mensaje al Congreso, afirmaba que el sistema de mayorías y minorías que propondría iba a terminar con el fraude. Y en el mensaje que envió con el proyecto que más tarde sería la ley 8871 exigía garantizar el sufragio y los derechos del sufragante.

Cronología

El 12 de octubre de 1910 Roque Sáenz Peña asumió la presidencia y en su Mensaje a la Asamblea Legislativa señaló con énfasis: "Yo aspiro ... a que las minorías estén representadas y ampliamente garantizadas en la integridad de sus derechos. Es indudable que las mayorías deben gobernar, pero no es menos exacto que las minorías deben ser escuchadas, colaborando con su pensamiento y con su acción en la evolución ascendente del país. Yo me obligo ante mis conciudadanos y ante los partidos a provocar el ejercicio del voto por los medios que me acuerda la Constitución, porque no basta garantizar el sufragio: necesitamos crear y promover al sufragante".

Sáenz Peña concretó la reforma con rapidez a través de tres normas. La primera, Nº 8129, del 4 de julio de 1911, modificaba la ley vigente sobre el empadronamiento militar para votar. La segunda, Nº 8130, del 19 de julio de 1911, organizaba el padrón electoral, establecía el voto universal secreto y obligatorio, y la tercera la representación de las minorías, adjudicando a la primera de ellas un tercio de los representantes.

Las tres leyes eran esenciales para lograr el objetivo perseguido. La correcta formación del padrón electoral era clave para el éxito de la depuración del sufragio. Por eso, los dos proyectos de ley enviados el 17 de diciembre de 1910 encargaban, respectivamente, al Ministerio de Guerra la confección de un nuevo padrón basado "en el Registro de Enrolamiento", para impedir anomalías gestadas en el ámbito político, y ponían bajo la esfera del Poder Judicial la designación de los funcionarios a cuyo cargo se hallaría la preparación, organización y fiscalización de las futuras elecciones. El 11 de agosto de 1911, envió al Congreso el Mensaje y Proyecto del Poder Ejecutivo, que iba al fondo del problema y consistía en la modificación del sistema vigente por el de lista incompleta, con el fin de garantizar la representación automática de las minorías ( ).

Las deliberaciones fueron arduas e intensas, y mostraron el conocimiento de los legisladores sobre las fuentes doctrinarias y los sistemas comparados. Pero sobre el modelo español hay sólo dos breves referencias, una del ministro del Interior y otra de un legislador de la oposición, según señala Natalio Botana en El Orden Conservador.

Además, contaron con la constante presencia del ministro del Interior, quien rebatió las objeciones de quienes abogaban por mantener el control de la política argentina. ( )

El trámite fue intenso: en noviembre de ese mismo año hubo despacho de la Comisión de Negocios Constitucionales; el 20 de diciembre fue aprobado por la Cámara de Diputados; el 30 de enero de 1912 se inició el debate en el Senado, donde el 7 de febrero fue aprobado; el 8 de febrero fue aprobado sobre tablas por Diputados, y el 10 de febrero fue aprobado, también sobre tablas por el Senado.

El 13 de febrero se promulgó por el Poder Ejecutivo. El 28 de febrero de 1912 fue el Manifiesto de Sáenz Peña "Quiera el pueblo votar", y el 26 de marzo se publicó en el Boletín Oficial.

Aplicación

Su fuerza moralizadora resultó de tanta magnitud que, el 31 de marzo, en los primeros comicios realizados bajo su imperio, logró triunfar limpiamente la fórmula para gobernador y vice de Santa Fe postulada por el principal partido de la oposición, la Unión Cívica Radical, compuesta por Manuel J. Menchaca y Ricardo Caballero.

A esa experiencia siguieron otras que permitieron sucesivas victorias radicales, tanto en las elecciones de gobernadores provinciales como de diputados nacionales. También aumentó considerablemente el número de legisladores socialistas. Y se acrecentó la participación electoral, que para 1914 llegó al 62,85% del padrón total, en tanto que en las últimas elecciones anteriores a la ley Sáenz Peña apenas había llegado al 5 por ciento. ( )

En definitiva, fue el preludio del triunfo, en 1916, de la fórmula Hipólito Yrigoyen-Pelagio Luna.

Opiniones

La reforma electoral de 1912 puso a la Argentina en una posición de avanzada en materia de derechos electorales.

Hay consenso en que la reforma electoral inspirada por Sáenz Peña marcó un "antes y después" de la historia política argentina.

Algunos autores han planteado varias etapas en la evolución de los intentos por purificar el sufragio, pero todos coinciden en que la primera fue desde la Revolución de Mayo hasta la ley Sáenz Peña

Rosendo Fraga ha dicho; " ... fue la reforma política más importante en doscientos años de vida argentina" ( ).

Y fue así porque "Si bien fue una reforma electoral, produjo importantes consecuencias políticas. Sin modificar la Constitución Nacional ni la composición de la Suprema Corte –que mantuvo absoluta estabilidad en cuanto a cantidad de integrantes, mecanismo y forma de elección de sus miembros entre 1862 y 1947–, y sin que hubiera sufrido un cambio el Congreso de amplia mayoría conservadora, se produjo una transformación política sustancial cuyas bases continúan vigentes hoy" ( )

El gran constitucionalista Juan A. González Calderón definió a la ley Sáenz Peña como "la obra política más notable que las cámaras del Congreso hayan realizado en nuestros días".

Y Miguel Ángel De Marco dijo: "conviene que los esfuerzos de un presidente decidido a romper con un sistema pernicioso y caduco no queden en el olvido, y que los ciudadanos, al pasar junto al monumento que lo recuerda en la diagonal con su nombre ilustre, reflexionen sobre el significado de su célebre sentencia allí esculpida: "Sepa el pueblo votar". ( ).

BIBLIOGRAFÍA CITADA

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DE MARCO, Miguel Ángel. La fuerza del voto. En: La Nación, Lunes 20 de febrero de 2012

FRAGA, Rosendo. A cien años de la Ley Sáenz Peña. Comunicación del académico Rosendo Fraga en sesión privada de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas, del 11 de abril de 2012. Anales de la Academia de Ciencias Morales y Políticas, Tomo XXXIX, año 2012

MAYÓN, Carlos Alberto. Teoría y Práctica del Sufragio desde la Constitución de 1853 hasta las reformas de Roque Sáenz Peña. Revista "Anales" de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata. Nueva Serie, Año 4, Nº 37. Páginas 189 á 202.

ORTEGA, Exequiel. ¿Quiera del Pueblo Votar? (1810-1912). V. M. Giner Editor. Bahía Blanca, 1963.

ROSA, José María. Historia Argentina. Tomos 1 á 13. Editorial Oriente, Buenos Aires, 1981.

SÁENZ PEÑA, Roque. La Reforma Electoral (Selección de escritos, discursos y cartas). Editorial Raigal, Buenos Aires, 1952